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Você já se aventurou em mar aberto?
Não?
Então, vamos juntos!
Imagine que o país é como um navio em um oceano vasto e imprevisível chamado economia. O arcabouço fiscal, que tem sido discutido nas últimas semanas, seriam os mapas, os instrumentos e as técnicas que ajudam o capitão e sua tripulação a conduzir a embarcação com segurança, evitando danos em meio a tempestades e perigos ocultos, como rochas e recifes.
A adoção de um arcabouço fiscal baseado em regras é como ter um mapa confiável e uma bússola precisa, que vão orientar a tripulação a evitar ações impulsivas e manter uma rota estável e previsível. Esse tipo de abordagem fortalece a confiança dos marinheiros – no nosso caso, investidores e outros países – no capitão e na capacidade de o navio de enfrentar desafios e riscos imprevistos.
Em nossa jornada por esse oceano que é a economia, é importante estar preparado para enfrentar tempestades repentinas e condições adversas. É por isso que precisamos manter uma margem de segurança suficiente entre nossa rota atual e os limites perigosos da dívida governamental, além do fato de que o navio pode ficar preso em redemoinhos e correntes, dificultando a retomada de uma rota segura.
Assim como um mapa e uma bússola, o arcabouço fiscal baseado em regras pode ajudar a manter os custos de navegação – no nosso caso, as taxas de juros – baixos, permitindo que o navio chegue a destinos mais distantes e atraentes, leia-se crescimento econômico e sustentabilidade da dívida.
Portanto, caros marinheiros, prezadas marinheiras, ao adotar um arcabouço fiscal baseado em regras claras e críveis, melhoramos as chances de que nosso navio Brasil navegue com segurança e confiança pelos mares agitados da economia global, sempre buscando portos prósperos e promissores no horizonte.
Nessa busca por estabilidade e prosperidade, é crucial compreender e gerenciar adequadamente um dos principais instrumentos de financiamento à disposição do governo: a dívida pública. Sua utilização, se bem planejada e controlada, pode ser benéfica para o país; no entanto, se mal administrada, pode acarretar sérias consequências.
O que é a dívida pública?
A dívida pública é uma ferramenta de financiamento comum para governos em todo o mundo. Quando a economia está estável, ela é vista como uma forma segura de investimento e pode incentivar o crescimento econômico por meio de gastos públicos bem direcionados. No entanto, em tempos de crise, a dívida pode se tornar um problema e levar a colapsos bancários e inflação alta.
Os empréstimos soberanos existem há muito tempo e têm suas origens praticamente junto com as entidades políticas bem estabelecidas, como cidades, estados e nações, que possuem leis contratuais e sistemas contábeis para gerenciar pagamentos e reembolsos. Foi necessário também que houvesse demanda suficiente no mercado de empréstimos e pessoas com dinheiro suficiente para emprestar para seu surgimento.
Embora haja registros de empréstimos públicos desde a Antiguidade, estudos recentes sugerem que acordos de empréstimo com Estados se tornaram comuns entre os anos 1.400 a.C. e 1.000 a.C. Na Europa Medieval, pequenas cidades-estados eram capazes de tomar empréstimos de longo prazo devido à sua organização compacta, aos comerciantes ricos e às instituições representativas que monitoravam o Estado.
E qual o lado ruim da dívida?
Pessoas, empresas e Estados podem enfrentar dificuldades financeiras ao acumular dívidas. Pegar empréstimos é comum para financiar gastos, mas deve ser feito conscientemente e com um plano de pagamento. Dívidas acumuladas geram juros e taxas, que tendem a prejudicar a saúde financeira.
Indivíduos que fazem empréstimos inadequados podem se tornar inadimplentes, resultando em juros mais altos e execução judicial. Empresas podem falir ao investir sem considerar a capacidade de pagamento. Estados com dívidas excessivas enfrentam dificuldades para financiar projetos e manter serviços básicos, afetando a população e gerando crises econômicas.
Por isso, empréstimos devem ser tomados de forma consciente. Acúmulo de dívidas sem controle financeiro traz consequências negativas, e, ao lidar com elas, é vital responder perguntas como motivo, plano de pagamento e capacidade financeira, garantindo respostas positivas e críveis aos credores.
Então, como definir quanto uma pessoa ou empresa pode se endividar?
Para determinar quanto uma pessoa ou empresa pode se endividar de forma saudável, é importante considerar alguns fatores e indicadores financeiros. Uma das principais maneiras de avaliar a capacidade de endividamento é analisar a relação dívida/renda, que mostra a proporção entre os débitos de uma pessoa ou empresa e seus rendimentos.
Quando essa relação é baixa, isso indica que o tomador de crédito possui uma boa capacidade de pagamento e é um sinal positivo para os credores. Além disso, os credores também podem solicitar a inclusão de covenants nos contratos de empréstimo, ou seja, cláusulas que estabelecem limites e condições para o endividamento.
Essas cláusulas podem incluir limites para o endividamento, a necessidade de manter determinados indicadores financeiros em níveis saudáveis e outras condições que visam garantir a capacidade de pagamento de quem está pegando o empréstimo.
Mas e como isso funciona para um país?
A capacidade de endividamento de um país pode ser avaliada por meio de indicadores macroeconômicos, como a relação dívida/PIB, que compara a dívida pública total com o seu produto interno bruto. Tal índice sob controle é geralmente considerado um sinal de capacidade de endividamento saudável e menor risco de insolvência.
No entanto, a percepção do risco associado ao endividamento de um país nem sempre se baseia apenas nesse indicador. Por exemplo, o endividamento dos Estados Unidos é de 125% (dívida/PIB) em 2021, enquanto o Brasil tem uma relação de aproximadamente 80%.
E por que o mercado reage de forma tão diferente a esses dois países?
A chave para entender essa disparidade é a confiança.
Quando se trata de empréstimos e riscos de crédito, a confiança no país é fundamental. A estabilidade e solidez econômica percebidas influenciam diretamente a disposição dos investidores em emprestar dinheiro e a taxa de juros que eles exigem.
Por exemplo, os investidores estão dispostos a emprestar dinheiro hoje ao governo dos EUA a taxas baixíssimas. Em 2021, esse número chegou a atingir a marca de menos de 0,25% ao ano, e atualmente está em 4,50% ao ano, mesmo com um endividamento de 125%. Por outro lado, o Brasil precisa manter uma taxa de quase 14% ao ano para sustentar sua dívida de menos de 80% do PIB. Dentre os diversos fatores, um deles é porque a confiança nos EUA em repagar os juros aos credores é maior.
O arcabouço fiscal, quando baseado em regras críveis, pode melhorar a credibilidade das políticas governamentais, criar defesas fiscais adequadas contra riscos extremos e tornar a condução da política fiscal mais transparente. Uma abordagem aprimorada incluiria a adoção de um regime que evite comportamentos pró-cíclicos (mais disso à frente), garanta uma margem fiscal suficiente contra riscos extremos e mantenha a política fiscal responsável, transparente e previsível.
Isso também ajuda a manter as taxas de juros baixas, promovendo o crescimento a longo prazo e a sustentabilidade da dívida. Estudos mostram que países com regras fiscais bem elaboradas e vinculativas têm melhor desempenho fiscal e acesso mais fácil aos recursos financeiros.
A literatura sobre o nível “seguro” da dívida governamental é vasta, mas os limiares variam entre os países e ao longo do tempo. Mesmo que um limite de dívida seja estimado com precisão razoável, ele não deve ser usado como uma âncora permanente, pois pode levar a dinâmicas de dívida insustentáveis em caso de choques adversos.
Por isso, o mais razoável é estabelecer uma margem de segurança suficiente entre o objetivo de dívida e o limite máximo, além do qual a sustentabilidade desse débito seria questionável e o governo teria dificuldades em reduzir ou estabilizar a taxa de dívida por meio da política fiscal regular.
Estudos recentes do FMI (Fundo Monetário Internacional) identificaram que a dívida governamental acima deste nível estimado possui um efeito negativo no crescimento econômico, mesmo considerando o impacto positivo do investimento público no desenvolvimento. Essas descobertas reforçam a importância de um arcabouço fiscal baseado em regras e a necessidade de manter a dívida em níveis sustentáveis para apoiar o crescimento econômico a longo prazo.
Nesse sentido, o arcabouço fiscal é um conjunto de princípios que envolve a análise da situação financeira de uma nação, com o objetivo de prevenção de crises econômicas e a promoção do crescimento sustentável. Ele envolve diferentes políticas e medidas que são adotadas para garantir a estabilidade econômica, como o controle de gastos públicos, a gestão da dívida pública, além de implementar políticas fiscais anticíclicas.
Ao adotar políticas fiscais anticíclicas, os governos podem ajudar a minimizar os impactos negativos das recessões e manter estabilidade. Durante períodos de expansão econômica, o governo tem a possibilidade de aproveitar o bom momento para economizar dinheiro e fortalecer sua posição financeira. Já durante uma recessão prolongada, o governo pode tomar medidas para estimular a economia, como aumentar os gastos públicos em áreas como infraestrutura, educação e saúde, reduzir temporariamente os impostos e expandir programas sociais.
Em resumo, o arcabouço fiscal é uma estrutura complexa que tem como objetivo principal garantir a estabilidade e o crescimento sustentável da economia de um país, e não a previsibilidade no aumento de gastos. Ele é uma ferramenta fundamental para a análise da situação financeira de uma nação e a implementação de políticas econômicas eficazes.
E qual a situação do arcabouço fiscal no Brasil?
O teto de gastos é uma das principais características do arcabouço fiscal implementado no Brasil em 2016, durante o governo Michel Temer. Essa regra foi estabelecida pela Emenda Constitucional 95 e limita o crescimento das despesas primárias do governo federal à inflação acumulada no ano anterior, medida pelo IPCA. O objetivo desse topo é garantir a sustentabilidade fiscal e a estabilidade macroeconômica, controlando o endividamento público.
A implementação do teto de gastos representou uma mudança significativa na política fiscal brasileira, uma vez que estabeleceu um limite de longo prazo para as despesas do governo federal, independentemente das receitas. Antes disso, a política fiscal no Brasil era orientada principalmente por metas de resultado primário, que levavam em consideração tanto as receitas quanto as despesas.
Embora o teto de gastos tenha sido bem-sucedido em conter o crescimento das despesas públicas em seus primeiros anos, também gerou críticas por ser uma medida rígida, que não permite flexibilidade suficiente em momentos de crise econômica, como a gerada pela pandemia de Covid-19. No momento mais crítico do período, o governo brasileiro precisou aumentar os gastos públicos para proteger a população e a economia, o que colocou em risco o cumprimento do teto de gastos.
Mas estamos em vias de receber um novo texto que visa substituir o atual modelo, que tem sido visto por alguns como ineficaz quanto a sua rigidez orçamentária.
Como está o andar do nosso novo arcabouço fiscal?
O ministro da Fazenda, Fernando Haddad, apresentou no último 17 de março cenários de uma nova regra fiscal para substituir o teto de gastos, a ser discutido posteriormente pela Junta de Execução Orçamentária (JEO) em 21 de março. O plano inicial era de que o arcabouço fosse liberado antes da reunião do Copom (Comitê de Política Monetário do Banco Central).
A proposta tem o objetivo de incluir uma trava para controle de gastos, considerando fatores como crescimento econômico e trajetória da dívida pública. Algumas ideias veiculadas incluem vincular despesas à renda per capita, estabelecer regras anticíclicas e formalizar a nova regra fiscal para atender a despesas e receitas. Mas ainda não temos o texto definitivo, que será de fato o principal para determinar a qualidade das travas e limites.
Haddad manifestou simpatia por uma nova regra fiscal "simples, objetiva e que mostre a trajetória das contas públicas previstas para os próximos anos". No entanto, outras correntes dentro do governo defendem algo mais elaborado ou detalhado. O presidente Lula, que deve tomar a decisão final, se mostra mais favorável à posição do ministro. O debate envolve a busca pela melhor forma de formalizar essa nova regra fiscal, de maneira que atenda adequadamente às despesas e receitas do país.
Mas isso é apenas algo que o Brasil está fazendo?
O debate sobre o arcabouço fiscal não se limita ao Brasil. Ele está acontecendo em todo o mundo, principalmente em países que enfrentaram gastos significativos devido à pandemia de Covid-19. Os modelos adotados variam, com alguns governos estipulando metas de longo prazo e outros focando em avaliações permanentes das despesas governamentais.
Na zona do euro, o Tratado de Maastricht estabeleceu metas de déficit primário (até 3% do PIB) e dívida pública (até 60% do PIB) para os países-membros. Entretanto, devido à pandemia, essas regras foram suspensas temporariamente até o fim de 2023. Essa situação destaca a importância das chamadas "zonas de escape", que oferecem flexibilidade para lidar com eventos extraordinários sem comprometer a credibilidade das regras fiscais.
A Nova Zelândia foi um dos primeiros países a construir um arcabouço fiscal bem elaborado. Um dos pontos centrais do modelo neozelandês é projetar o comportamento da dívida no médio e longo prazos. Se há risco de expansão da dívida de forma descontrolada, um plano é elaborado para freá-la.
O objetivo no caso neozelandês é garantir a sustentabilidade da trajetória da dívida no médio e longo prazos e estabelecer um plano plurianual.
Como vimos, temos uma série de possibilidades e regras que podem compor um arcabouço para controlar a expansão dos gastos fiscais. Nesses momentos, vale observar o que a literatura mais atual e outros modelos utilizam como alicerce.
Algumas características que auxiliam na credibilidade e longevidade do projeto do arcabouço são:
- Simplicidade: deve ser o mais simples possível, com poucas variáveis e fácil execução, evitando a complexidade excessiva que possa dificultar o monitoramento e a implementação das regras fiscais.
- Flexibilidade e "zonas de escape": precisa possuir flexibilidade para lidar com eventos imprevistos, como crises econômicas e pandemias. As "zonas de escape" são mecanismos que permitem ajustes temporários às regras fiscais sem comprometer sua credibilidade.
- Metas quantitativas: a ênfase deve estar em monitorar a trajetória da dívida e das contas públicas, em vez de estabelecer metas fixas e rígidas. Isso permite ajustes mais eficazes às mudanças nas condições econômicas. Afinal, o objetivo aqui é a qualidade de gastos.
- Amparo legal e monitoramento independente: um arcabouço fiscal bem desenhado deve ter forte amparo legal e ser acompanhado por instituições independentes responsáveis pelo monitoramento e fiscalização das despesas e receitas.
- Cláusulas de escape: elas fornecem flexibilidade em circunstâncias excepcionais, sem comprometer a integridade das regras fiscais. Os arcabouços precisam equilibrar a credibilidade com a flexibilidade para responder a eventos que fogem ao controle direto dos formuladores de políticas, mas que, em última instância, precisam ser críveis e controláveis.
- Conselhos fiscais independentes: essas instituições têm se tornado cada vez mais importantes na promoção de uma "cultura de estabilidade" e no apoio à implementação das regras fiscais. Os conselhos fiscais são estabelecidos como agências não partidárias para promover finanças públicas sustentáveis por meio de maior responsabilidade, transparência e debate público informado. Atualmente, essa figura é vagamente representada pelo governo federal, uma vez que é tida como algo negativo para o desenvolvimento social e algo impopular aos olhares políticos. Em governos passados, já vimos ensaios de ministros da Economia desempenharem esse papel, mas não uma associação independente ao governo.
Evolução de países que incorporaram regras ao modelo de arcabouço
Fonte: FMI
No gráfico apresentado pelo FMI, observa-se que, entre 1995 e 2015, o número de países que incorporaram tais características aos seus arcabouços de regras fiscais aumentou significativamente. Durante esse período, 60 nações adicionaram outras propriedades às suas estruturas fiscais, incluindo previsões de sanções e vedações que atuam como mecanismos de correção em caso de não cumprimento das métricas estabelecidas pelas regras fiscais.
Conclusão
Em síntese, não há como negar a importância da dívida pública como ferramenta essencial para financiar os gastos governamentais e impulsionar o crescimento econômico, desde que gerida adequadamente. Conforme observamos, o arcabouço fiscal baseado em regras são como o mapa e a bússola que orientam nossa jornada econômica, mantendo uma rota estável e previsível, garantindo a confiança dos investidores e outras nações.
Com a análise de diferentes cenários e experiências internacionais, podemos afirmar que um arcabouço fiscal eficiente deve ser simples, flexível e contar com mecanismos de monitoramento e aplicação eficazes. Além disso, a combinação de diferentes regras fiscais e o estabelecimento de instituições independentes para supervisionar sua execução podem resultar em maior estabilidade econômica e melhores resultados fiscais.
A literatura atual sugere que um arcabouço fiscal baseado em regras aprimora a credibilidade das políticas públicas, tornando a condução da política fiscal mais transparente e responsável, e promove a estabilização econômica. Isso evita comportamentos imprudentes e garante reservas fiscais adequadas para enfrentar riscos imprevistos.
O Brasil pode não possuir a confiança da Nova Zelândia, de países europeus ou a capacidade de geração de PIB dos Estados Unidos, mas isso não impede que possamos adotar estratégias bem-sucedidas de outros países para controlar os gastos públicos e alcançar um equilíbrio benéfico à economia – lembramos aqui que o objetivo é assegurar a qualidade dos gastos! Portanto, é fundamental aprender com as experiências internacionais e adaptar soluções às condições locais, buscando desenvolver um arcabouço fiscal eficiente e sustentável no Brasil.
Assim, concluímos nossa jornada de hoje pelos vastos mares da economia, cientes de que, ao adotar um arcabouço fiscal baseado em regras claras e críveis, garantimos que nosso navio – o Brasil – navegue com mais segurança e confiança pelos desafios e riscos imprevistos, sempre em busca de portos prósperos e promissores no horizonte.
Abraços,
Filipe Colus e Gui Cadonhotto